ل و یا توازی و تداخل کارکردها در سطح روستاها وجود دارد که برخی از آنها ریشه در مغشوش بودن سیاست دولت در مورد روستاها دارد.” (همان، ص 78)
موضوع مهمی که در اینجا مطرح است، اینست که از گذشته‌های دور توجه قانون‌گذار در امر شورای شهر و روستا بر ابعاد متعدد و بیشتری معطوف بوده است ولی از زمانی که وزارت‌خانه‌های مختلف و نظام اداره بخشی در سطح مرکز شکل می‌گیرد از وظایف و اختیارات شوراها کاسته شده و تا حد نظارتی تنزل می‌یابد و نقش شوراها در ایران برخلاف کشورهای غربی بیشتر به سمت کاهش میزان تأثیر و اثرگذاری بر امور مختلف سیر می‌کند.
با توجه به امور مختلفی که در سطح هریک از روستاها کم و بیش مطرح می‌باشد، سیر برخورد با این امور و تحول و تطور آنرا می‌توان به دوره‌های زیر تقسیم کرد.
2-1-1- دوره اول ـ قبل از مشروطیت
نحوه اداره
“اداره کلی روستا از جهات مختلف با مالک بوده، مالکان با حکومت رابطه دوسویه داشته و در مواردی تقریباً برهم منطبق بوده‌اند. شاه به عنوان مالک عمده با واگذاری تیول و اقطاع به درباریان و نزدیکان تفاوت عمده‌ای بین مالکان و یا حکام و حکومت باقی نمی‌گذاشت. در رده بعد از او که می‌توان از آنان به عنوان مالکان عملی یاد کرد و در رابطه با اداره روستاها تام‌الاختیار بودند. این افراد که می‌توان آنها را به مالکان غایب (صاحبان مشاغل بالای حکومتی) و حاضر تقسیم کرد از طریق مباشران خود یا رأساً با انتصاب کدخدایان امور مختلفه روستا را رتق و فتق می‌کردند و روستائیان براساس عرف و نسق به کار و زندگی می‌پرداختند.
منشأ قدرت کدخدا
مالک حامی و پشتیبان کدخدا بود. لذا کدخدا با اینکه خود از روستائیان بود با بهره‌گیری از قدرت مالک مقتدرانه به اداره ده می‌پرداخت.
نقش روستائیان
از آنجا که مالک و دولت یکی بود و یا به لحاظ رابطه تنگاتنگ از لحاظ روستائیان یگانه تصور می‌شدند، لذا روستائیان مشارکتشان در امور (به صورت بیگاری و یا تقبل هزینه‌های مربوط به کدخدا، دشتبان و…) به طور طبیعی بود و گریزی از آن نبود. شکایت از مظالم کدخدا و ایادی او را به مالک می‌بردند و در صورت حمایت مالک از کدخدا، روستایی راه دیگری نداشت.” (طالب ، 1376 ، ص 78)
هدف مدیریت
با عنایت به وضعیت سیاسی، اجتماعی و سلطه مالک، هدف کلی مدیر و عناصرش کسب درآمد بیشتر از روستا بود، در این جهت استفاده هرچه بیشتر از نیروی کار روستائیان و تأمین امنیت روستائیان به منظور امکان افزایش تولید سرلوحه فعالیت کدخدا بود. کنترل امور مربوط به روابط روستائیان با یکدیگر و با سایر روستائیان و شهر و تأمین خدمات عمومی ده در حد متعارف آن زمان از وظایف مدیر ده بود.” (همان، ص 79)
“در این دوره روستا با سکنه‌اش به عنوان یک واحد تولیدی محسوب می‌شد یا در مالکیت دولت (خالصجات) و خاندان شاهی (سلطنتی) و یا در مالکیت بزرگ (عمده مالکی) و خرده مالکان بود. در پی این مالکیت طبعاً حاکمیت و حق تعیین سرنوشت مردم روستاها نیز بدست مالک مربوطه بود. مالکان که عمدتاً ساکن روستا نبودند جهت تأمین حاکمیت خود، مدیریت مربوط به امور اقتصادی را به مباشر واگذار می‌کردند. علاوه بر مباشر، کدخدا نیز در روستا حضور داشت. کدخدا که از طرف مالک انتخاب می‌شد رتق و فتق امور روستا را برعهده داشت. این درحالی بود که رعایا در فقری مداوم به سر می‌بردند و عدم اطمینان به حقوق مربوط به کشت و کار و تجاوزاتی که توسط عاملین مالک در ده به آنها روا می‌شد در بدتر شدن وضع زندگی آنان تأثیر فراوان داشت.” (ازکیا، 1365، ص85)
“از لحاظ اجتماعی کدخدایان واسط بین مالکان و زارعان بودند و در حقیقت روابط اجتماعی مالک با زارع بیشتر توسط کدخدا انجام می‌گرفت. کدخدایان در امور زراعی در روستاها مسئولیت داشتند و به عبارت دیگر ایشان امور زراعی را با در نظر گرفتن منافع مالکان اداره می‌کردند و هرگاه چنین کاری را نمی‌توانستند انجام دهند یعنی انتظامی به امور زراعتی بدهند به تقاضای مالک معزول می‌شدند. کدخدایان اغلب از میان خرده مالکان تعیین می‌شدند و نظر بزرگ مالکان در انتخاب ایشان صائب بود و چون در اجرای قوانین دولتی هم مسئولیت داشتند بدین ترتیب روستا زیرنظر و نفوذ مالکان قرار می‌گرفت.” (خسروی، 1358، ص 148)
کدخدایان به لحاظ وارد بودن به امور زراعی و داشتن منشأ اجتماعی روستایی و سکونت در ده که قانوناً می‌بایست چنین باشد و به لحاظ وابستگی به نظام زمینداری ارباب ـ رعیتی، پایگاه مستحکمی برای این نظام به شمار می‌آمدند و می‌توانستند جلوی هرگونه اعتراض و حوادث ضد مالکیت را در روستاها بگیرند و در صورت لزوم زارعان را زندانی نمایند و نظام ارباب ـ رعیتی را به نیکی اداره کنند و قوانین کدخدایی به آنان اجازه می‌داد که مشکلات را با کدخدامنشی حل و فصل نمایند. کدخدایان در امور زراعی، مشاوران مالک بزرگ محسوب می‌شدند و تقریباً بدون مشورت و صلاحدید آنان کمتر مالکان در تنوع کشت یا سایر امور زراعی تصمیم قاطعی می‌گرفتند و پس از کشت در جمع‌آوری محصول بخصوص پرداخت سهم ارباب وظیفه مهمی داشتند.” (خسروی، 1358، ص 149)
“بدین ترتیب کدخدای ده، مباشر و مالکان ساخت قدرت را در این برهه تشکیل می‌دادند. اختیارات مالک از مالکیت او ناشی می‌شد. در حالیکه قدرت مباشر و کدخدا از نقش‌هایی که به عنوان مأموران محلی ایفا می‌کردند، منبعث می‌گردید. مالکان و عواملشان همیشه نسبت به رعایا در بد
گمانی بسر می‌بردند و اطمینان داشتند که اگر رعایا فرصت یابند در رابطه خود با آنان تقلب کرده و از محصول می‌دزدند. به این ترتیب مالکان با رعایا همیشه به سختی رفتار می‌کردند. از سوی دیگر رعایا نیز نسبت به آنها بی‌اعتماد بودند.” (ازکیا، 1364، ص 216)

2-1-2- دوره دوم ـ بعد از مشروطیت تا جنگ جهانی دوم
نحوه اداره
“اداره کلی با مالک بود با این تفاوت که فاصله‌ای ملموس بین حکومت و مالکین وجود داشت اگرچه هنوز مالکین در حکومت ذی نفوذ بودند و حدود 70 تا 80 درصد نمایندگان مجلس از ملاکین بودند. ولی تشکیلات دولتی سلسله مراتبی پیدا کرده بود و مأموران دولتی تا رده بخشداری به امور روستایی می‌پرداختند. مالک سرنسق کلی ده بود ولی قانون عمران روستایی مصوب 1316 وظایفی برای شورای بخش در نظر گرفته بود. عمران روستایی را قانون عبارت از عمران خصوصی و عمومی دانسته و عمران عمومی را در ساختن راههای فرعی، تنقیه انهار و قنوات و بهداشت عمومی خلاصه کرده است. تأمین هزینه‌های مربوطه را از طریق مالکین روستاهای بخش در نظر گرفته بودند.” (طالب، 1376، ص 80)
منشأ قدرت
“در قانون مزبور کدخدا به نحو سابق یعنی با تصویب مالک و صدور حکم از جانب فرماندار مشخص می‌شد و در قانون کدخدا را “نماینده مالک و مسئول اجرای قوانین و نظامنامه‌هائی دولتی که به او مراجعه می‌شود” دانسته بودند. به این ترتیب دولت اعمال حاکمیت خود را در روستا به کدخدا (که نماینده مالک هم بود) واگذار کرد. لذا از 1316 به بعد قانوناً و مدتی بعد از آن عملاً کدخدا در نقش نماینده دولت در روستا هم انجام وظیفه می‌نمود.

  • 2